代议制民主的三种直接民主

代议制民主的三种直接民主

在代议制民主的时代，有三种直接民主的形式在西方国家与代议制民主并行：即公民投票（Referendum）、公民创议（Initiative）和罢免（Recall）民选公职人员。它们是代议民主的一种补充和修正。近几十年来，这几种形式的直接民主得到长足的发展。一位学者在80年代末写道：“今天美国选民喜欢和尊重代议民主的价值，但也渴望在立法中更多地听到他们自己的声音。他们明白代议民主和直接民主的缺陷，但是权衡之后，他们宁愿将两者混合起来。他们期望一种可感知的和充分的（sensible and sound）民主。公民投票是公民对已经提出的议案或现行法律进行投票表决。公民创议可视为公民投票的一种特殊形式，它由公民提出议案，如果签名支持该议案的公民达到法定数量，政府就需要对该议案进行全民投票。这两种形式都使公民分享了立法机关的权力。公民投票属于一种意在纠正立法机关“作为过错”的手段，公民创议是纠正其“不作为过错”的手段。它们不是对代议民主原则的否定和取而代之，而是对它的必要补充。通常，当代议政府出现危机不能有效地运作时，在涉及的问题关系重大影响面广时，或在重大问题上对立党派意见分歧严重而力量相当时，政府（民选代表）便诉诸于公民投票，由被视为权力源泉的全体公民进行裁决。在一定意义上，公民创议和全民投票进一步扩大了选举权。但它不是从数量上，而是从质量上的扩大。这种方式也使公共政策享有更大程度的合法性和更广泛的公众支持。有的公民投票是咨询性的（advisory referendum），没有强制性约束力，不过一旦举行了公民投票，政府必然受其结果的约束。全民投票本身是一种中性的工具，左派和右派都可以利用它。它标志着一种广泛的社会动员，但它并不必然导致民主。在特定条件下，它也可为独裁者所用。甚至拿破仑·波拿巴和希特勒及本世纪其它一些独裁者都利用过全民投票。尽管如此，公民投票的发展标志着公民参与能力的提高和参与范围的扩大。在法制健全和多元竞争的社会里，公民投票是直接民主的主要形式。二次世界大战前，公民投票只是偶然为之。战后，公民投票趋向于越来越频繁地使用。这是代议制民主向直接民主发展的一个表征。有的国家在宪法上明确规定，在不同情况下，公民可以直接作出决定。

据一项统计，在1945年到1980年间，在21个民主国家中共举行过244次公民投票。但其中169次发生于瑞士。自19世纪中叶到20世纪80年代末，瑞士已经举行了300次全民公决和发起过135次公民创议。据80年代初一位西方学者的说法，只有5个民主国家从未举行过全国范围内的全民投票，它们是荷兰、印度、以色列、日本和美国。瑞士被公认为实行直接民主的典型。在实行直接民主制度的近130年中，共有450多个全国性问题由全国性公民投票来表决，占世界上全部全国性公民投票的一半以上。平均每年全国性公民投票3次半。，1997年第4期，第9页。作为直接民主最发达的国家，它的公民投票也呈明显的上升趋势。在20年代和30年代平均每年有3次公民投票，到90年代，平均每年达到10次。在澳大利亚，曾举行过50多次全国范围的公民复决投票，其下属的州再次举行过同样多的公民投票。意大利近年也成为公民投票的积极倡导者，它在1991年和1993年的公民复决投票，对于结束其腐败的旧党派制度起了重大作用。1993年和1994年，西欧各国在决定是否加入《马斯特里赫特条约》时，大多数都采用了全民公决的手段。

值得注意的是，一些新近采用民主制度的非西方国家，也较多地采用全民公决的方式解决国内重大事务。如前苏联东欧地区各国、菲律宾、韩国、巴西、埃及、南非和一些黑非洲国家等近些年都举行过全民公决。大体说来，像瑞士和北欧诸小国较易在中央一级实行全民投票，而美国、日本、德国等大国则较难实行这类的全民投票。在这些大国里，全民投票主要在次国家级层面上实行，如州、地方政府、工作场所、地方社团等。从中也展现出在国家级层面实行直接民主的前景。在美国，争取在联邦层面上实行直接民主的运动出现于19世纪末，经历了三次大的高潮：人民党和进步党运动期间（1890~1912）；孤立主义与和平运动期间（1914~1940）；来自左派和右派的行动主义（issue activism）期间（1970~1988）。但至今仍没有实现目标。不过，美国在州一级（特别集中在西部各州）的直接民主还是非常发达的。联邦宪法修正案要分别在各州举行全民投票（特拉华州除外）。在其它事务上，美国略过半数的州采用直接民主，有的州较经常地使用公民投票。著名未来学家约翰·奈斯比特曾指出，“70年代是政治上共同参与制的发轫时期，复决和创制事例都有了空前的增长。”他列举美国70年代的一组数字：在这十年当中，美国人投票表决了175项州一级的创制议案，这个数字要比60年代增长一倍。1970年有10项州一级的创制议案，而1978年则增至40项。其它地方性的创制议案还有数百项。到80年代，直接民主的手段被更为频繁地使用。有200多项公民提出的议案交付表决，还对1000多项由州议会提出的议案举行了全民投票。公民投票较为成功，证明了选民具有直接参与立法的能力。1987年盖洛普的调查显示，三分之二的成年人认为，公民能够在州和地方立法中直接投票。直接民主的支持者提出的“以更多的民主来补救民主的弊端”的口号已为多数人所接受。直接民主的发展对美国地方层面的民主已经发生了革命性的影响，它同时也在向上沸腾，在中央层面上对重大事务实行全民公决得到越来越多的人的支持。罢免是通过一定数量公民签名提出动议，由全体公民投票决定是否罢免某一现任民选官员。罢免与弹劾不同。前者由一般选民提出动议并由他们的选票决定结果，后者在议会内进行；前者属于政治行为而后者属于司法行为。到80年代末，美国有15个州可以罢免州一级民选公职人员，有36个州可以罢免各级地方公职人员在实际运作中，州级公职人员遭罢免的情况是有限的。到80年代末，只有一个州长和少量其他州选官员和州议员被罢免。但在县、市一级，自1903年洛杉矶市第一个实行对地方官员罢免制度以来，大约有2000名官员被罢免。罢免有时被称为“门后的枪”，实行这一制度的本意，在于促使公职人员尽职尽责。